정책엑스포 2021 대전권 광역도시 발전 방향과 과제
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정책엑스포 2021 대전권 광역도시 발전 방향과 과제

by 토마토쥔장 2021. 10. 1.
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경계는

지속적인 발걸음으로만

지울 수 있다


정책엑스포 2021 대전권 광역도시 발전 방향과 과제

이용원

사진 대전세종연구원 유튜브 화면 갈무리

월간토마토 vol. 171.


1.

   행정구역 경계가 삶에 직접 영향을 미치는 생활 권역과 늘 일치하지는 않는다. 행정 편의에 의한 설정일 뿐이지만 이 경계가 우리 일상에 끼치는 영향은 적잖다. 최근 이 경계를 흩트리고 재설정하려는 움직임이 인다. 도시 미래를 사유하는 공간 범위를 기존 경계 너머로 확장한다. 

   단순히 다시 선을 긋는 행정구역 재설정은 아니다. 이보다는 조금 더 복잡하다. 그 끝에 결과물로서 경계를 다시 긋거나 국가 행정 체계 개편이 있을 수는 있으나, 지금 논의는 광범위한 연대와 협력을 통한 ‘상생’이다. 

   권역마다 의도와 목적은 모두 다르겠지만, 논의를 진행할 수 있는 근거에는 공통으로 ‘국가 균형 발전’이 있다. 지역 소멸을 우려해야 할 만큼, 모든 면에서 서울과 수도권을 중심으로 치달은 대한민국이 이제 그 한계에 도달했고 이를 돌파하기 위한 전향적 고민이다. 

   세상 모든 경계가 지닌 본질은 ‘통제’다. 경계를 넘나드는 자유로움은 매혹적일 수밖에 없다. 경계 짓기는 통치하려는 자의 논리다. 경계는 끊임없이 해체하려 달려들어야 할 대상이다. 

   대선 정국에 들어가면서 부산·울산·경남을 중심으로 ‘부·울·경 메가시티’ 관련 공약을 몇몇 후보가 중요하게 제시하는 것에서도 이런 흐름과 움직임이 읽힌다. 충청권에서도 대전, 세종, 충북, 충남을 아우르는 ‘충청권 메가시티 전략 수립 연구’를 진행 중이다. 지난 7월 23일에 중간보고회를 개최했다. 구체적인 실행 전략과 추진 방안을 담은 최종 결과는 11월 중 발표할 것으로 보인다. 이와 관련해 지난 9월 6일에는 국가 도로망과 철도망 계획에 대전시에서 건의한 11개 사업이 반영되었다고 대전시가 밝혔다. 시는 광역교통망 재편으로 형성하는 교통 인프라는 충청권 메가시티 조성 선결 요건인 1시간대 이동을 가능하도록 해 ‘충청권 광역 경제·문화·생활권’도 가시화할 것이라고 분석했다. 

   지역 광역 지자체 중심으로 진행하는 메가시티 논의와는 별도로 ‘2040 행복 도시권 광역도시계획’도 수립 중이다. 이 계획은 〈신행정수도 후속대책을 위한 연기· 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법〉 중 제17조(행정 중심복합도시 광역도시계획)에 근거한다. 이 계획 발주기관은 행정 중심복합도시건설청과 대전광역시, 세종시, 충청남도, 충청북도다. 수행은 국토연구원과 대전세종연구원, 충북연구원, 충남연구원이 함께한다. 행복도시권 광역 도시계획은 앞서 얘기한 권역별 메가시티 관련 논의나 연구와 달리 현행법에 따라 시행한다는 점에서 차별성이 있다. 계획에 따라 충청권역 미래 모습이 달라질 수 있고 이곳에 거주하는 시민 삶에도 적잖은 영향을 끼친다는 점에서 중요성이 있다. 

   지난 9월 15일부터 17일까지 대전세종연구원에서 진행한 〈정책엑스포2021〉에서는 행복도시권 광역도시계획 속에서 대전시 과제와 발전 방안을 논의하는 심포지엄이 열렸다. 

   코로나19 상황에서 정책엑스포 는 심포지엄 직접 참가자만 참여하고 청중은 사전 신청자만 줌으로 참여할 수 있도록 조치했다. 이후 관련 내용은 대전세종연구원 유튜브를 통해 공개했다. 대전세종연구원 양승희 책임연구위원 사회로 진행한 심포지엄은 목원대학교 최정우 교수가 좌장을 맡고 국토연구원 국·공유지연구센터 이승욱 센터장과 대전세종연구원 임병호 선임연구위원이 발표자로 나섰다. 토론은 토지주택연구원 성장환 균형발전·글로벌연구실장, 배재대 이시영 교수, 대전광역시 조철휘 도시계획과장, 대전세종연구원 정경석 책임연구위원이 맡았다. 

 

 

 

2. 

   이날 이승욱 센터장은 올해 말 연구를 마무리할 ‘2040 행복도시권 광역도시계획의 주요 이슈와 수립 방향’에 관해 발표했다. 

   이 센터장은 “충청권은 혁신도시 지정, 국회세종의사당 설치 등 국회 기능 이전, 중소기업벤처부 세종 이전 등 정책 이슈를 보면 새로운 잠재력이 집중된 계획권이라 볼 수 있다”라며 “인구도 증가하는 추세에 있는 충청권에서 수립하는 행복도시권 광역도시계획은 법정계획이라서 중요하다”라고 말했다. 

   목표연도가 2040년까지인 이번 행복도시권 광역도시계획의 공간적 범위는 행복도시를 중심으로 대전시를 포함해 주변 22개 시·군이다. 대전과 세종 전체를 포함하고 충남에서 태안군, 서산시, 당진시, 충북에서 충주시, 제천시, 단양군을 뺀 나머지 전부다. 

   2040 행복도시권 광역도시계획 (이하 광역도시계획)은 이 권역을 행복도시권이라 칭했다. 이 권역 인구는 2019년 말 기준으로 대전이 147만 명, 세종이 34만 명, 충북이 122만 명, 충남이  172만 명으로 우리나라 전체 인구의 약 9.2%를 차지했다. 흥미로운 건, 통계청에 따르면 2040년 충청권 인구는 598만 명으로 수도권을 비롯해 5대 권역 중 유일하게 증가할 것으로 예상한다는 점이었다. 

국립국토연구원 국•공유지연구센터 이승욱 센터장

   이승욱 센터장은 이번 계획 수립 연구 과정에서 설정한 6개 추진 과제를 제시했다. 국회 분원 등 입법, 사법, 행정 기능 추가 이전을 통한 국가 행정 기능 완성을 중심으로 한 국가 균형 발전 정책 목표 달성을 첫 번째 과제로 제시했다. 두 번째 과제는 과학비즈니스벨트 중심의 세계적 기초과학 육성을 중심으로 수도권 동반 성장을 이끌 미래 과학기술과 신산업 육성이다. 세 번째는 행복도시권 남북 및 동서축 강화를 통해 지역 상생 발전을 꾀하고 수도권과 경북권, 새만금, 강원권을 연계하는 국가 성장 동력 허브로 육성한다는 방침이다. 행복도시권 상생 발전을 위해 광역시설 배치와 교통 연계 강화도 과제로 제시했다. 국토 중심에 있는 충청권 특징을 고려할 때 상대적으로 부족한 동·서 축과 순환 축을 강화하는 내용을 발표했다. 내포·백제 등 금강 중심 문화·관광 자원의 효율적인 연계를 포함한 기후 위기, 탄소 중립, 팬데믹, 지역소멸 등 주요 현안에 대한 행복도시권 공동 대응도 과제로 제시했다. 마지막으로 제시한 과제는 행복도시권 상생·협력을 위한 광역 거버넌스 구축이다. 마지막 과제에서는 광역도시계획 실행력 확보를 위한 집행 및 관리 기구 설치라는 계획이 눈길을 끌었다. 

   이 센터장은 발표과정에서 거버넌스의 중요성을 자주 강조했다. 광역도시계획을 수립하면서 이해와 요구가 다른 각 지방자치단체 간 협의를 끌어내는 과정이 쉽지만은 않았다는 점도 밝혔다. 합의를 위해 수많은 협의 회의를 진행했다는 사실도 덧붙였다. 광역도시계획 수립 후 집행 및 관리 과정에서도 나타날 어려움으로 충분히 예상할 수 있다. 

   이 센터장은 계획의 실질적인 집행과 효율적인 관리를 위해 행복도시권 광역도시위원회 및 광역도시본부 설치를 제시하기도 했다. 의결기구인 행복도시권 광역도시위원회를 설치하고 이사회와 상임위원장을 두며 사무처 및 집행기구격인 행복도시권 광역도시본부를 설치하는 안이다. 

행복도시권 광역도시위원회 및 광역도시본부(예신) 국립국토연구원 국•공유지연구센터 이승욱 센터장 발표자료

   두 번째 발표자로 나선 대전세종연구원 임병호 선임연구위원은 ‘행복도시권 광역도시계획에서 대전시 계획의 과제와 발전 방안’이라는 주제로 발표했다. 

   임병호 선임연구위원은 “도시의 개별적 발전에는 한계가 있고 광역적·상생적 발전이 요구되는 것은 분명하다”라며 “대전시는 자체 발전 방안 및 발전 모델을 지속해서 마련할 필요가 있으며 주변 도시와 함께 하는 광역적 상생 발전 방안과 모델도 모색 제안해야 한다”라고 밝혔다. 

   임 연구위원은 광역도시계획을 수립하는 지금, 대전시의 광역적 발전 방안으로 세 가지 안을 제시했다. 

   첫 번째는 국제과학비즈니스벨트 기능 확충이다. 국제과학비즈니스 벨트는 정부가 세계 수준의 기초연구 환경을 만들고 비즈니스와 융합기반을 마련하기 위해 대전에 조성 중인 사업이다. 임 연구위원은 국제과학비즈니스벨트의 기능 확장을 꾀하고 접근성도 높여야 한다는 주장을 펼쳤다. 대전시가 지닌 가장 경쟁력있는 요소는 연구 기능으로서 4차 산업 혁명에 대비해 제2의 대덕연구단지와 같은 연구 기능 강화와 확충을 두 번째 방안으로 제시했다. 

   마지막 방안으로는 대전역 기 능 강화를 꼽았다. 대전역은 네트워크 잠재력이 높고 최근 역세권에 다양한 도시개발사업을 진행하고 있으니 보다 혁신적인 기능 강화 방안을 논의해야 한다고 제안했다. 대전역이 중부권 허브철 도역으로 구실할 수 있도록 철도 네트워크 및 도시 기능 강화가 필요하다고 했다. 철도네트워크를 강화하기 위해서는 대전에서 익산 구간에 호남선 지선, 진주와 대전, 강릉을 잇는 철도 건설이 필요하다고 밝혔다. 

 

 

 

3. 

   발표가 끝난 후 좌장을 맡은 목원대학교 최정우 교수 진행으로 토론이 이어졌다. 

   최교수는 “다른 지역과 달리 우리 지역은 수도권 독주를 견제하면서 나름대로 대응할 수 있는 중추기능, 산업기능, 교통허브 기능을 가지고 있다”라며 “이번 세션은 대전과 세종이 광역도시 계획을 통해 광역권 전체를 고민하는 자리인 만큼 대세충청이라는 말이 무색하지 않게 답을 찾아보자”라고 운을 뗐다. 

   첫 번째 토론자로 나선 토지주택연구원 성장환 균형발전 · 글로 벌연구실장은 예상할 수 있는 거버넌스 과정의 어려움을 이야기했다. 광역도시계획 공간을 설정하는 과정에서 충남과 충북이 각 세 개 시·군을 제외하는 것에 합의한 결과를 볼 때 지금까지는 참여 시·도 간에 협의는 잘 이루어지는 것으로 보인다고 말했다. 

   그런데도 이후에 기능을 배분하고 계획을 실행하는 과정에서 실현성에 어려움이 있을 수 있다는 의견도 밝혔다. 무엇보다 이번 광역계획은 세종시 안에 더 작은 구역인 행복도시 조성이 충청권에 미칠 여파에 대응하자는 것이지만 그걸 대전과 청주가 수용할 수 있을지에 관한 우려도 언급했다. 

   성 실장은 “계획 단계에서 멋있게 기획할 수는 있지만, 실현성을 놓고 볼 때 결정하고 끌어갈 강력한 리더십을 발휘할 인물은 없다” 라며 “그림을 거창하게 그리는 것보다 무얼 보태고 무얼 양보할 수 있는지 협의해 가능한 몇 개 계획이라도 해 보는 것이 좋겠다”라고 제안했다. 

   또 대전역과 관련해서도 과거와 같이 호남과 영남의 결절지 역할을 할 수 없는 상황에서 관련기능은 끝났으니 대전역이 지닌 좋은 입지 조건을 살려 기능을 리모델링하고 재창조하는 방안을 모색해야 한다고 조언했다. 

   성 실장은 최근 4~5년 치 통계 자료를 확인해 보면, 세종시 입주율이 높아지면서 대전시 인구는 줄어들지만 도시 기능까지 뺏기지는 않는 상황이라고 분석했다. 대전광역시로서는 인구 유출이나 도시기능 문제가 향후 광역도시계획을 어떻게 실현하느냐에 달려있기에 이에 관한 준비가 더욱 중요하다는 취지의 발언으로 토론을 마쳤다. 

   배재대학교 조경학과 이시영 교수는 광역도시계획 안에 들어간 지자체별로 고유 경관은 매우 중요한 부분인데, 기본 방향이 획일화되고 있다는 현실을 지적하며 지역 고유 이미지를 창출할 수 있도록 해야 한다는 조언을 했다. 

   아울러 공간 안에서 기능적인 연결을 추구하다 보니까 교통망을 강화할 수밖에 없고 이는 주요 도시 녹지 단절로 이어질 수 있다며 이를 최소화하고 녹지 연속성을 강화할 수 있는 구체적인 방안이 필요하다고 말했다. 이와 함께 개발제한구역에 관한 통합적인 조절 방안도 모색해야 한다는 의견을 제시했다.

   대전광역시 조철휘 도시계획과장은 지금 계획을 수립 중인 광역도시계획과 이번에 빠진 6개 시·군을 포함하는 초광역도시계획, 연구와 논의가 진행 중인 메가시티까지 각 계획의 위계와 관계, 범위 설정 등에 관한 고민이 필요하다는 말로 토론을 시작했다. 

   조 과장은 광역도시계획을 수립하면서 탄소중립과 관련한 내용이 상징적인 측면으로 들어가 있는 듯 한데, 부문별 계획에 모두 반영해야 한다고 주장했다. 광역도시계획을 수립하면서 생긴 고민도 내놓았다. 변화무쌍하게 움직이는 경계가 아니라면, 고정한 경계는 늘 불합리하다. 경계는 모순과 갈등을 잉태한다. 

   조 과장은 “대전은 충북에 있는 괴산이나 음성보다는 익산, 완주, 전주가 오히려 통합 연계 방안을 마련하기가 수월하다”라며 “이번 계획은 나름 완결성을 지닌 계획으로 마무리하되, 대전시는 충청권뿐만 아니라 호남권과 어떻게 연계해 상생 발전할지 행정적으로 고민하고 연구해야 한다”라고 밝혔다. 

   마지막 토론자로 나선 대전세종연구원 정경석 책임연구위원은 ‘행복도시권 광역도시계획’이라는 용어가 적절할지에 관한 의문을 제기했다. 행복도시 출범은 과밀한 수도권 행정 기능을 지방으로 분산하자는 국가 균형 발전에 기원을 두고 있는 만큼 ‘신행정 수도 광역도시계획권’으로 바꾸고 관련 법에 용어도 정확하게 정리해 줄 필요가 있다고 주장했다. 

   계획 수립 방향에 대해 근본적인 문제 제기도 했다. 코로나19 팬데믹을 경험하고 기후 위기 상항을 맞이하면서 공간 계획 패러다임 전환이 필요하다는 의견이었다. 관련법에 따라 전통적인 방식으로 계획을 수립할 수밖에 없는 한계가 있지만 광역시설을 설정하고 배분 문제를 논의하는 방식이 아니라 도시 혹은 지역 차원에서 겪는 문제나 이슈, 의제를 중심에 놓고 문제 해결 방식의 전략적 접근이 필요하다는 의견이었다. 정 책임연구위원은 미세먼지 문제와 증가하는 산업 에너지 요구량, 식수와 공업용수 부족 문제 등을 예로 들었다. 

   거버넌스 역할을 강화하기 위해 균형발전특별회계를 통해 신행정수도권 독자 예산을 확보하고 집행 관리 체계 마련을 위해 광역의회를 개원하는 것도 고려해볼 만하다는 흥미로운 의견을 제안했다. 

   토론을 마무리하며 좌장을 맡은 목원대학교 최정우 교수는 “대전은 무시 못 할 중요한 기능과 역할을 가지고 있는 만큼 상생을 위한 새로운 모범과 대안을 선제적으로 고민하고 제시해야 한다”라는 말로 토론회를 마무리했다. 

   영상으로 심포지엄 내용을 들으며 계획 수립 과정에 구체적으로 시민이 보이지 않았다. 설문조사에 응답하거나 공청회 혹은 설명회 참여 기회가 있을지는 모르겠지만, 이를 참여라고 하기엔 민망하다. 행복도시권 광역도시계획 공간 범주에 다양한 시민 영역이 교류하며 도시 미래를 상상할 기회를 제공하는 방안을 모색해야 한다. 도시의 미래를 상상할 수 있는 권리는 최근에 애써 찾은 시민의 권리이다. 지역이기주의를 기반에 둔 ‘거래’ 형태의 거버넌스가 아닌 실질적 연대와 협력은 기관이나 자치단체장 사이에서 이루어지지 않는다. 시민 사이에 관계 형성을 통해 기억을 공유하지 않으면 불가능하다. 이번 논의 과정 에서 심심찮게 나왔던 계획의 실현성 확보를 위해서 도 유효하다. 

   경계는 지속적인 발걸음으로 지울 수 있을 뿐이다.


 이용원

사진 대전세종연구원 유튜브 화면 갈무리

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